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삼화토취장을 둘러싼 조례삭제의 적폐, 그 내막을 들여다본다.삼화리주민대리변호사 7년의 세월 김광주 변호사

통영시장의 혹세무민

2018년 4월 11일 통영시의회 제185회 임시회에서 ‘통영시 공유재산 관리조례’ 중 공유임야 처분을 제한하는 규정이 삭제되고, 2018년 4월 18일 통영시장은 공유재산변경계획안이 상정하였다가 4월 23일 철회하였다는 소식이다.

통영시는 최근 통영시를 상대로 소송을 제기한 지주 2명 및 초원건설을 당사자로 하여 통영시 행정재산인 안정리 산 264-1 약 190,000 평방미터와 삼화리 토취장 내 약 16,800 평방미터(지주 2명 소유분)의 교환을 추진하고 있고, 토취장 내 나머지 토지를 통영시가 협의취득 하여 공원으로 조성할 것이라고도 한다.

토지교환을 왜 하는가? 이에 대하여 통영시는 2018년 2월 20일자로 삼화리 토취장 지주 2인과 초원건설이 통영시를 상대로 손해배상 청구소송을 제기 하였는데 원고 측이 토지교환을 해 주면 소송을 취하 하겠다는 제의를 하였고, 그 제의를 수락하면 소송부담도 덜고 수 십 년 민원을 해소할 수 있다라는 입장을 밝힌 모양이다.

일단 토지교환 안건을 철회하긴 하였으나 통영시가 공식적으로 계획 철회를 밝히지 않은 이상 잠복된 문제일 뿐이다.

통영시가 내세우는 명분이 과연 타당한 지 그리고 진짜 속내를 제대로 읽을 필요가 있고 그러기 위해서는 1995년부터 시작된 삼화리 토취장을 둘러싼 적폐를 이해할 필요가 있다.

필자는 2001년부터 17년이 경과된 현재까지 초원건설과 통영시를 상대로 하는 송사에서 삼화리 주민들을 대리하고 있으므로 그 내막을 누구보다 잘 아는 사람 중의 1인임을 먼저 밝힌다.

 

삼화리 토취장-의문으로 점철된 기나긴 수난사

1995년 당시 북신만 매립공사를 하면서 매립용 토사를 조달할 장소로 현 삼화리 토취장을 선정하고 통영시장(당시 고동주)은 토지형질변경허가를 한다.

그러나 공사에 착수한 지 얼마 지나지 않은 1996년 6월경 거대한 암석이 드러남에 따라 토취장 용도는 사실상 폐기되고, 1997년 당시 북신만 매립사업을 행하던 한진종합건설과 ‘적지복구사업 시행약정서’를 작성 하는데, 그 주요 내용이 ‘불규칙한 노출암반을 일정 절취 계획선까지 부지 정리’하는 것이고, 통영시는 한진종합건설에게 크럇샤장을 허가하고, 주민 발파 동의서에 협조하며 암석판매, 인·허가를 협조하기로 한 것이다.

적지복구란 제목을 붙였지만 한진종합건설이 채석사업을 하는데 통영시가 협조한다는 내용임이 명백하다.

이후 2001년 2월 15일 3자 합의로 한진종합건설은 빠지고 초원건설이 그 약정내용을 그대로 승계한다. 그로부터 약 22일이 경과된 2001년 3월 9일 통영시장은 위 약정내용을 기초로 초원건설이 삼화리 토취장에 대규모 채석사업을 할 수 있도록 하는 내용의 개발행위변경허가를 한다.

이를 알게 된 삼화리 주민들은 통영시장을 상대로 처분취소 소송을 제기하고 1심, 2심, 대법원까지 모두 승소한다.

대법원 판결문에는 ‘통영시장이 한 처분은 실질적으로 법상 규제대상인 채석행위에 해당한다. 그럼에도 통영시장은 법 규정의 요건과 절차를 잠탈한 채 적지복구의 명목 하에 편법을 써서 채석허가의 실질을 가진 개발행위변경 허가처분을 한 것이다’고 기재되어 있다.

산림법에 따라 채석허가를 받아야 하는데 채석제한지역에 위치한 주민들이 동의를 하지 않아 채석허가가 불가능 하니까 엉뚱한 법조항을 내세워 채석사업을 하게 해 주었다는 것이다.

당시 삼화리 주민들의 반대투쟁은 격렬 하였고 통영시 산하 공무원의 고발로 여러 주민이 업무방해죄로 형사처벌까지 받았다.

통영의 행정이 시민이 아닌 지주 측 이익을 대변하고 편법을 자행한 부끄러운 민낯이 고스란히 드러난 것이다.

통영시장은 법원의 판결 및 준엄한 지적을 겸허하게 받아들였어야 했고 삼화리 주민들은 그럴 것이라고 믿었다.

그런데 2009년 6월 2일경 토취장 지주들은 통영시에 원상복구공사를 위한 대집행비용을 지급하라는 내용의 내용증명우편을 발송 하고, 통영시는 2009년 12월 2일 초원건설에게 적지복구를 하라고 통고한다.

초원건설은 2010년 4월 15일 위법으로 판명된 종전 처분에 따른 공사와 동일한 내용의 공사설계도서와 시공계획서를 통영시에 제출 하고, 같은 해 8월 2일 통영시에 착공신고를 한다.

정상적인 행정이라면 이미 법원에서 채석공사라고 판단한 같은 내용의 공사계획으로 공사를 하겠다고 들고 왔다면 마땅히 거부해야 한다.

그러나 현 김동진 통영시장은 불법적 착공신고를 슬그머니 수리하는 방법으로 새로운 불법시도에 기꺼이 동참한다.

나중에 이를 알게 된 삼화리 주민들은 통영시와 초원건설이 공사를 하지 못하게 해 달라는 민사소송을 제기하면서 혹독하고 긴 소송의 여정에 나선다.

소송결과 1심 승소, 2심 패소, 현재 대법원에서 2년 5개월째 계류 중인 바, 2001년부터 시작된 송사가 현재까지 이어지고 있는 셈이다.

 

통영시의 토지교환의 명분-그냥 믿어도 되나

통영시의 토지교환 시도에 관하여 석산 맞교환이라며 대상지인 예포·적덕마을 주민들은 극렬히 반대하고 있다.

결론적으로 통영시가 내세우는 명분은 혹세무민이다. 시민들을 속여 지역의 평온을 어지럽히고 삼화리 토취장 지주 및 초원건설에게 막대한 이익을 안겨 주려는 시도이다. 왜 그런지 차근차근 따져 보자.

 

소송결과에 따라 초원건설이 채석공사를 할 수 있나

삼화리 주민들은 2001년부터 지금껏 삼화리 토취장에 채석공사가 진행되는 것을 막고자 혼신의 노력을 해 왔다.

현재 대법원에 계류 중인 사건이 종결되지는 않았다. 필자는 대법원이 쉽게 주민들의 청구를 배척할 수 없을 것으로 믿고 있지만 만약 공사를 금지해 달라는 주민들 청구가 배척되는 경우 초원건설이 채석공사를 할 수 있는가?

초원건설이 하고자 하는 공사가 채석공사라는 사법부 판단이 변경될 여지는 없다. 채석허가 없이 채석공사를 하면 징역형 등 형사처벌을 받게 된다. 과연 초원건설이 매 행위 시마다 형사처벌을 감수하고 공사를 할 수 있겠는가? 통영시는 채석허가 없이 공사하려는 업자를 아무런 조치 없이 마냥 지켜 볼 수 있는가?

초원건설은 공사를 감행하지 못할 것으로 보는 것이 타당하다.

고등법원 판결문에도 형사처벌 문제는 별개라고 기재해 두고 있다.

초원건설은 최근 통영시를 상대로 한 손해배상소송에 동참했다. 공사를 하지 못하므로 손해배상을 구한다는 것이다. 초원건설은 공사를 이미 포기했다고 보아야 한다.

 

삼화리 토취장 내 토지를 소유한 지주들은 과연 누구인가

현재 삼화리 토취장 내 토지는 외지인이 약 85%, 인근주민이 약 15%를 소유하고 있는 것으로 알고 있다.

삼화리 토취장 85% 지주는 2001년 통영시장이 개발행위변경 허가처분을 하기 직전에 토취장 일대 임야를 대규모로 사들인 분들이다.

채석사업에 따른 이익과 개발이익을 노렸던 것인데 대법원까지 이어진 행정소송에서 취소판결이 확정됨으로서 개발이익의 기대가 무산된, 소위 실패한 투자자라 볼 수 있다.

 

지주측의 소송 -과연 이유 있나

2018년 2월말 삼화리 토취장 지주 최00, 박00 및 초원건설 등 3인 명의로 통영시를 상대로 손해배상청구 소송을 제기 하였다.

소장을 검토해 보니, 지주 최00, 박00의 주장은 1995년 5월 22일 통영시장이 토사채취허가를 하면서 한 조건(부관)과 적지복구 의무 이행자가 통영시임을 전제로 암반제거 등 대체비용을 약 133억으로 주장하면서 우선 2억 원을 청구한다는 것이다.

또 다른 원고 초원건설의 주장은 “통영시가 주민발파동의서를 받아 주기로 했는데 통영시가 그 약속을 지키지 않은 채무불이행 책임을 져야 하고 손해액을 96억 정도라고 주장하면서 우선 1억 원을 청구한다는 것이다. 전체 손해액이 230억 원이라고 주장하면서 실제로는 3억 원만 청구하고 있다.

소장을 본 후 첫 느낌은 황당하다는 것. 이 황당한 소송을 접하자마자 즉각 대응을 포기하고 그들의 제안에 따른 이익을 도모해 줄 궁리를 하면서 임기 내 시의회 결의에 매진하는 김동진 통영시장과 관계공무원. 과연 이 상황을 어떻게 이해하여야 하는가.

지면관계상 상론을 자제하지만 그들의 청구가 성립될 수 없는 몇 가지 요인만 지적해 둔다.

첫째, 약정서에 의하여 적지복구의무자는 통영시가 아니라 초원건설이다. 지주들은 그 내용을 잘 안다. 지주들의 청구는 처음부터 잘못되었다. 만약 지주들이 청구를 유지하려면 그 약정이 무효라고 주장해야 한다. 무효라고 주장하면 초원건설이 문제된다. 초원건설은 약정이 유효함을 전제로 소송을 하기 때문이다.

둘째, 1995년 토지형질변경허가 당시 딸린 조건은 적지복구에 관한 조건이다. 그런데 내용이 다소 문제가 있어 보이기는 한다.

원고 지주들 주장은 그 조건이 채석행위를 하는 내용도 포함되어 있고 통영시가 책임져야 한다는 것이다.

대법원판례에 의하면 행정처분에 붙인 조건(부관)이 법령상 근거가 없는 경우에는 무효라고 본다.

적지복구란 훼손되고 변형된 토지형질로 인한 재해예방과 경관유지를 목적으로 한다. 적지복구와 채석행위는 법상 엄연히 다른 개념이다.

원고 지주들은 1995년 행정처분 조건의 내용 속에 721,000㎥ 돌출암 제거 즉 채석행위가 포함된다고 주장하므로 스스로 위 조건이 무효라고 주장하고 있는 셈이다.

셋째, 삼화리 토취장의 적지복구의무 발생시점은 1996년이다. 22년이 지난 현재 그들이 적지복구의무 불이행을 주장할 수 있는 시효가 남았는가.

넷째, 초원건설이 배상책임 원인으로 주장하는 사유, 즉 통영시가 발파시 주민들 동의를 받아 주기로 약정했는데 그 약정을 지키지 않아 손해가 발생하였다는 주장은 일고의 가치도 없는 궤변에 불과하다.

약정서에는 ‘통영시는 발파시 주민 동의 협조’라고 되어 있다.

여기서 협조라는 의미는 주민동의에 관하여 통영시가 최종적인 책임을 진다는 의미가 아니다. 사회 통념상 기대되는 정도의 노력 즉 주민동의를 얻도록 노력한다는 의미다.

통영시는 그동안 그들을 위한 불법의 허가, 삼화리 주민의 회유와 설득, 착공계 수리 등 100% 아니 200% 이상 넘치도록 협조했다.

결론적으로 주민동의를 얻지 못하여 최종적으로 채석사업을 못한 것은 맞지만 지주측이 원하는 채석공사를 하지 못한 결정적 이유는 삼화리 주민들의 일관된 채석 반대와 법률상의 제한 때문이었다.

약속을 지키지 않았음을 이유로 손해배상책임을 지려면 그 약속을 지키지 못함에 대한 귀책사유 즉 자신(통영시)의 책임으로 돌릴 수 있는 사유가 증명되어야 하고, 합법의 테두리 내에서 이행 가능한 경우라야 한다.

필자는 통영시가 지주들이나 초원건설에게 책임질만한 사유 즉 귀책사유가 없으므로 손해배상을 해 줄 하등의 이유가 없다고 단언한다.

 

소송을 제기한 지주 등이 정당한 이익이 있는 민원인 인가?

따라서 필자는 삼화리 토취장 지주들이 정당한 이익이 있는 민원인이고 그들의 민원을 해결해 줄 필요가 있다는 논조와 지주 측의 소송에 화들짝 놀랜 듯 배상책임의 존부를 다툴 생각도 하지 않은 채 이를 무마하는 방편으로 지주 측 이익을 도모해 주어야 한다는 논조는 결코 동의할 수 없음을 거듭 밝힌다.

김동진 시장은 재임기간 내내 초원건설과 뜻과 행동을 같이 하며 삼화리 토취장에 석산개발을 추구하여 왔고, 철저히 민의를 배반하고 지주와 업자 편에서 그들의 이익을 도모해 왔다.

김동진 시장은 임기를 목전에 두고 배상이나 보상이 필요 없는 지주들에게 현물 또는 금전적 보상을 도모하는 것도 모자라 석산개발로 인한 공포와 고통을 예포·적덕마을 주민들에게 새롭게 떠안기려는 책동을 하고 있다.

현재 통영시의 최선의 직무수행 방법은 지주측이 소송으로 압박하는 행태에 대하여 능동적으로 대응하고 그들의 부당한 요구에 단호히 맞서야 한다. 그럼에도 아예 소송대응을 포기하고 그들이 요구하는 배상이나 보상방법을 찾는 것은 직무상 의무를 저버리거나 배임행위에 해당될 것이다.

그런 최선의 대응을 현 김동진 시장 체제 하에서는 기대할 수 없으므로 현 시장 재임기간 내에 토지교환건을 처리하고자 하는 시도를 반드시 막아야 한다.

 

공유임야 처분제한 규정의 삭제와 그 이후

‘통영시 공유재산 관리조례’는 모법인 ‘공유재산 및 물품관리법’ 규정과 해석의 범위를 벗어날 수 없다.

공유재산법 제3조의 2에서 공유재산 관리·처분의 기본원칙을 정하고 있다.

그 원칙은 첫째, 해당 지방자치단체 전체의 이익에 맞도록 해야 하고 둘째, 취득과 처분이 균형을 이뤄야 하며 셋째, 공공가치와 활용가치를 고려해야 하고 넷째, 투명하고 효율적인 절차를 따라야 한다. 따라서 공유임야 처분제한규정을 조례에서 삭제하였다 하더라도 위 원칙을 반드시 지켜야 하고 그렇지 않으면 재량권의 남용으로 위법하다. 상론은 자제하겠지만 현재 통영시장이 시도하는 토지교환건은 위 원칙에 위배될 가능성이 매우 높아 보인다.

 

글을 마치며

필자는 1997년 어쩌면 1995년부터 시작된 삼화리 토취장을 둘러싼 통영시 행정의 잘못된 행태는 대표적 적폐일 뿐만 아니라 행정이 업자 편에서 주민을 어떻게 괴롭힐 수 있는가를 잘 보여주는 대표적 사례라고 믿고 있다.

통영시 행정은 삼화리 토취장을 둘러싼 잘못된 행정 행태를 반성하면서 동일 유사한 잘못을 재발하지 않겠다는 자기고백과 반성이 있어야 한다.

통영시 행정 혁신에 의욕과 관심이 있는 차기 시장이라면 삼화리 토취장의 그간의 적폐를 규명해 내고 통영시 행정의 반성과 혁신의 계기로 삼아야 한다.

다시 강조하건데, 김동진 통영시장과 관계공무원은 지주 측에 대한 배상 및 보상조의 논의를 당장 중지하여야 한다. 통영시가 그들에게 배상이나 보상을 해 줄 하등의 법적 의무가 없기 때문이다.

그럼에도 통영시장을 비롯한 관계공무원이 지주측이 제기한 소송에 대한 대응을 즉시 포기하고 배상이나 보상을 전제로 한 논의를 진행시키는 것은 직무유기와 배임의 중요한 근거가 될 것임을 다시 한 번 더 강조하고자 한다.

통영시의회 의원도 작금의 상황에 대한 문제의 심각성을 인식하고 김동진 시장의 임기 말 적폐행각의 공범자가 되어선 아니 될 것이다.

김광주 변호사

한산신문  hannews@chol.com

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  • 백수 2018-05-01 22:46:39

    광도면 주민과 용남면 주민들의 마음을 혼동케하여 갈등을 조장하려는 시장이
    우리나라 기초단체 시장인가 / 아니다 김동진은 기초단체 통영시장 이 아니고
    아주 작은 시골장터 시장보다 못하는 속보이는 시장(혹세무민 시장: 세상을 어지럽
    히고 백성을 속이는 시장) / 지금까지 시장 선거때면 안정.적덕을 찾아다니면서 "고향은 우동이고 아버지는 000 입니다" 하면서 표구할 땐 언제고 / 초원건설과 어떤 관계인줄 모르지만 / 집안 어른들 욕먹일 일은 안해야 된다 / 조례 원상복구 시키도록
    조치하시고 퇴임 하세요/   삭제

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